|
rblz.|1|
Kamerstukken II
2004-2005, 29 934
Voorstel van
wet van de leden Wolfsen en Luchtenveld tot aanvulling van de Algemene
wet bestuursrecht met de mogelijkheid van een dwangsom bij niet
tijdig beslissen door een bestuursorgaan (Wet dwangsom bij niet
tijdig beslissen) ¹
1. Redactie:
Bij gewijzigd voorstel van wet
(Kamerstukken I 2005-2006, 29 934, A) is het voorstel van Wet beroep
bij niet tijdig beslissen (Kamerstukken 30 435) geïncorporeerd in
onderhavig voorstel van Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen
(Kamerstukken 29 934) en is de
citeertitel vervangen door: Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig
beslissen. Klik hier voor de memorie van toelichting bij het
voorstel van Wet beroep bij niet tijdig beslissen.
| Nr.r3 |
MEMORIE
VAN TOELICHTING |
Inhoudsopgave
[Algemeen,
red.]
1.
Algemeen
Dit
voorstel wil burgers een effectiever rechtsmiddel geven tegen te trage
besluitvorming door het bestuur. Dit voorstel beoogt het bestuur te
sanctioneren met het opleggen van een dwangsom bij het niet naleven van
de wettelijke voorgeschreven beslistermijnen.
De
Algemene wet
bestuursrecht (Awb) geeft termijnen waarbinnen de overheid moet beslissen.
Deze termijnen beschermen burgers tegen onbehoorlijk gedrag van
de overheid. Ze verschaffen tevens rechtszekerheid, omdat burgers zo weten
binnen welke termijn ze duidelijkheid krijgen over het
standpunt van de overheid.
Uit verschillende
publicaties - van onder andere Hoge Colleges van Staat - blijkt dat het
bestuur veelvuldig deze wettelijke termijnen overschrijdt. De Nationale
ombudsman
stelt vast dat gebrek aan voortvarendheid bij bestuursorganen sinds het
bestaan van de Nationale ombudsman met afstand de meest
voorkomende reden vormt om een klacht in te dienen.¹ De overheid is overigens
niet verplicht om gevolgen te verbinden aan zijn uitspraken. Met de
introductie van een financiële sanctie op termijnoverschrijding door het bestuur
zal naar
verwachting de belasting van de Nationale ombudsman
verminderen.
Ook de Algemene
Rekenkamer ging in verschillende publicaties uitgebreid in op gesignaleerde
tekortkomingen in de bepaling en naleving van beslistermijnen.²
Daarnaast kwam uit beide evaluaties van de Algemene wet bestuursrecht naar
voren dat het bestuur de wettelijke termijnen voor het nemen van beslissingen veelvuldig
overschrijdt.³
1. Kamerstukken II 2001-2002, 28 260,
nrs. 1-2.
2. Kamerstukken II 2003-2004, 29 495, nrs. 1-2.
3. Toepassingen en
effecten van de Algemene wet
bestuursrecht 1994-1996,
verslag van de commissie evaluatie Awb,
18 december 1996; Toepassingen en effecten
van de Algemene wet bestuursrecht 1997-2001, verslag van de commissie evaluatie Awb
II, 18 december 2001.
Ondanks aanbevelingen van
de Hoge Colleges van Staat blijft het probleem van niet tijdig
beslissen op grote schaal voortbestaan. Een burger die geconfronteerd
wordt met een bestuur dat (te lang) stilzit, beschikt in de praktijk
niet over een adequaat rechtsmiddel. Weliswaar kan die burger bezwaar of
beroep instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit, maar dit
beroep blijkt in de praktijk onvoldoende effectief. Dat komt neer op een
voortdurende uitholling van de rechtsbescherming van de burger. Overigens
zij
opgemerkt dat voor de burger wél zware sancties aan termijnoverschrijding
verbonden zijn zoals de niet-ontvankelijkheid. De overheid is
herhaaldelijk door de Hoge Colleges van Staat aangesproken op haar verantwoordelijkheid betreffende forse
termijnoverschrijdingen. rblz.|2|
Juist
het hardnekkige karakter van het probleem van niet tijdig beslissen
vraagt naar de mening van de indiener veeleer om wetgeving dan
organisatorische maatregelen. Bovendien dateren de signalen van de
regelmatige forse termijnoverschrijdingen al van 1995.¹ In bijna tien jaar is het
bestuur er niet in geslaagd met de aangekondigde maatregelen aan de
wettelijke termijnen te voldoen.
Het primaat ligt bij de
wetgever en het bestuur draagt zorg voor de uitvoering. De wetgever heeft
wettelijke beslistermijnen vastgelegd die veelvuldig niet gehaald worden. Het
is daarom noodzakelijk dat de wetgever de regelgeving zodanig
aanpast dat er aanvullend een sterke financiële prikkel wordt toegevoegd
aan de wet, zodat de termijnen in het bestuursrecht beter worden nageleefd.
1. Asielbeleid,
ARK-rapport [ARK: Algemene Rekenkamer, red.], Kamerstukken II 1995-1996, 24 440, nr. 1-2.
Financiële gevolgen
Dit wetsvoorstel heeft naar verwachting geen grote financiële gevolgen
voor bestuursorganen of voor de bestuursrechtspraak.
Wat de
bestuursorganen betreft, mogen we ervan uitgaan dat zij over voldoende middelen
beschikken om hun taken naar behoren uit te voeren, dus ook binnen de
gestelde termijnen. Bovendien is de regeling de eerste vijf jaar facultatief.
Pas daarna wordt zij van toepassing op alle bestuursorganen (de zogenaamde
valbijlconstructie). Na de valbijl ondervinden uitsluitend de
bestuursorganen die hun zaakjes dan nog niet op orde hebben financiële
gevolgen in de zin van het betalen van dwangsommen. Dit is te voorkomen of te
beperken door in de aanloopfase waar nodig organisatorische
maatregelen te treffen - die ook los van dit wetsvoorstel al nodig zouden zijn
- of door waar nodig wettelijke termijnen aan te passen opdat die in alle gevallen haalbaar zijn.
Voor de rechtspraak
zullen de financiële voordelen naar verwachting in balans zijn met de
financiële nadelen. Bestuursorganen zullen door de financiële prikkel
eerder geneigd zijn alsnog te beslissen. Hierdoor zullen minder aanvragers met een
beroep op artikel 6:2, aanhef en onder b, Awb bij de bestuursrechter aankloppen om langs die weg het bestuur te bewegen
alsnog een besluit te
nemen. Het is waarschijnlijk dat de belasting van de rechterlijke macht
hierdoor zal afnemen. Tegelijkertijd zal door dit wetsvoorstel de belasting van de
rechterlijke macht kunnen toenemen door procedures over de hoogte
en verschuldigdheid van de dwangsom.
2. Hoofdlijnen van het
wetsvoorstel
Bereik van de regeling en
plaats in de Awb
Voorgesteld is de
dwangsomregeling op te nemen als een aparte paragraaf in afdeling
4.1.3 van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb), aansluitend bij de daar al opgenomen
termijnbepalingen, en deze paragraaf tevens van toepassing te
verklaren op beslissingen op bezwaar (zie artikel I, onderdeel C en
D).
Gevolg daarvan is dat de regeling zal gelden voor alle beschikkingen op
aanvraag en voor alle beslissingen op bezwaar die het karakter van een
beschikking hebben. De regeling is dus niet van toepassing op besluiten
van algemene strekking of op ambtshalve beschikkingen, tenzij
uiteraard de betrokken bijzondere wet een bepaling bevat die de regeling van
overeenkomstige toepassing verklaart.
Ter vermijding van
misverstanden zij benadrukt dat het bij deze regeling om een heel andere
dwangsom gaat dan de last onder dwangsom van afdeling 5.4
Awb en dat
de bepalingen van die afdeling derhalve hier niet van toepassing zijn,
evenmin als dat het geval is bij de dwangsom die door de bestuursrechter
wordt opgelegd uit hoofde van artikel 8:72, zevende lid,
Awb.
rblz.|3|
Het vereiste van
voorafgaande ingebrekestelling
De dwangsomregeling
beoogt een financiële prikkel in de Awb op te nemen voor
bestuursorganen om te besluiten binnen de geldende beslistermijnen. Een
aanvrager van een beschikking krijgt de mogelijkheid om een bestuursorgaan dat
verzuimt tijdig te beslissen, aan te sporen dit binnen een periode van
twee weken alsnog te doen. Doet het bestuursorgaan dat niet, dan verbeurt
het een dwangsom voor elke dag dat een beslissing nog langer
uitblijft (zie artikel 4:17, eerste lid).
Het enkele feit dat het
bestuursorgaan de beslistermijn heeft overschreden zonder een beslissing te
nemen, is dus niet voldoende voor het verbeuren van een
dwangsom aan de aanvrager. Alvorens de dwangsom gaat lopen, moet de
aanvrager van de beschikking het bestuur schriftelijk in gebreke stellen. De
aanvrager moet de dwangsomregeling als het ware activeren.
Het bestuursorgaan wordt
door de ingebrekestelling bekend met het feit dat de beslistermijn in
de ogen van de aanvrager is overschreden. Behoudens de eis van
schriftelijkheid, is de ingebrekestelling vormvrij. Voor de ingebrekestelling geldt
geen termijn, al mag ze ook weer niet onredelijk laat plaatsvinden (zie artikel
4:17, vijfde lid, onderdeel a). Inherent aan een ingebrekestelling is
dat er nog een termijn gegund wordt om aan de verplichtingen te
voldoen. In de voorgestelde regeling is deze termijn gefixeerd op twee weken.
Daarmee kan naar verwachting tevens een aanzienlijk deel van de
eventuele geschillen over het al of niet verlopen zijn van een
beslistermijn worden ondervangen, doordat veel bestuursorganen binnen de
ingebrekestellingstermijn van twee weken alsnog zullen beslissen. Als
echter na die twee weken het bestuursorgaan nog niet heeft beslist, gaat
de dwangsom lopen: voor elke dag waarop het bestuursorgaan daarna nog
in gebreke is, verbeurt het een bedrag van €|20,- tot een
maximum van €|1000,-.
Op het moment dat een
ingebrekestelling wordt ontvangen, zou een bestuursorgaan, ter
voorkoming van het moeten betalen van een dwangsom, snel en
mogelijk niet goed onderbouwd een afwijzend besluit kunnen nemen. Hiermee
wordt dan meteen de bezwaarfase gestart, waardoor het bestuursorgaan
zichzelf als het ware meer tijd tot nadenken verschaft. Het risico van
dergelijk vertragend en "calculerend" gedrag door bestuursorganen
dient echter niet hoog te worden ingeschat. Men mag immers aannemen dat
door deze wet de vertegenwoordigende lichamen (gemeenteraden,
provinciale staten, enzovoorts) actief zullen gaan volgen hoe colleges
van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten en dergelijke in
de praktijk omgaan met het nemen van besluiten en het nakomen
van beslistermijnen. Het is niet aantrekkelijk om veel dwangsommen te
moeten betalen of om bij te verstrekken overzichten te moeten melden dat veel
slecht gemotiveerde besluiten blijken te zijn genomen. Hierdoor
zal, naast de financiële, er ook sprake zijn van een politieke prikkel om
zowel binnen de wettelijke termijnen als ook zorgvuldig te beslissen.
Rechtsbescherming
Het bestuursorgaan stelt
de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking
vast en keert de verbeurde dwangsom uit aan de aanvrager. Hiervoor is
geen verdere tussenkomst van de aanvrager vereist. De
bestuursrechter is bevoegd te oordelen over geschillen over de hoogte of het
verschuldigd zijn van de dwangsom. Het kan voorkomen dat de aanvrager bezwaar of
beroep heeft ingesteld tegen de inhoudelijke beschikking en tevens wil
opkomen tegen de dwangsombeschikking. Voor die gevallen is bepaald
dat het bezwaar of beroep tegen de inhoudelijke beschikking mede
betrekking heeft op de beschikking inzake de dwangsom (zie artikel 4:19).
rblz.|4|
Naast de
ingebrekestelling blijft tevens bezwaar of beroep mogelijk tegen het niet tijdig beslissen
(artikel 6:2, aanhef en onder b, Awb).
Gevallen waarin geen
dwangsom verschuldigd is
De dwangsomregeling geldt
uit de aard der zaak niet voor die gevallen waarin een wettelijke
regeling uitdrukkelijk bepaalt dat een beschikking met een bepaalde inhoud
geacht wordt te zijn gegeven zodra het bestuursorgaan niet
binnen de daarvoor gestelde termijn heeft beslist. Er is dan immers per
definitie tijdig een inhoudelijk besluit. Voorbeelden van deze figuur zijn te
vinden in artikel 46, vierde lid, van de Woningwet
en in artikel 16, vijfde lid,
van de Monumentenwet 1988. Op basis van deze bepalingen wordt na ommekomst van de
beslistermijn de betrokken vergunning geacht te zijn verleend
en is het bestuur niet langer bevoegd te beslissen. Zie voor een
ander voorbeeld artikel 4:71, vierde lid,
Awb.
Daarnaast is een aantal
uitzonderingen in het voorstel zelf opgenomen (artikel
4:17, vijfde
lid), deels met als doel om misbruik van de dwangsommogelijkheid tegen te gaan. Hiervoor
werd al gememoreerd dat geen dwangsom verschuldigd is
als de ingebrekestelling onredelijk laat plaatsvindt. Een dwangsom is evenmin
verschuldigd indien het bestuursorgaan door toedoen van de
aanvrager zelf niet in staat is geweest om tijdig te beslissen, indien de
aanvrager geen belanghebbende is in de zin van de
wet, indien de aanvraag
kennelijk niet-ontvankelijk is of kennelijk ongegrond, indien de aanvrager met
uitstel akkoord is gegaan of indien het bestuursorgaan door
overmacht niet in staat is een beschikking te geven. Zie over één en ander
ook
de toelichting op het vijfde lid van artikel
4:17.
Facultatief karakter van
de regeling
De eerste vijf jaar na
inwerkingtreding van de wet heeft de voorgestelde regeling een facultatief
karakter: ze zal uitsluitend van toepassing zijn indien dit bij wettelijk
voorschrift is bepaald of indien het bevoegde bestuursorgaan de
regeling uitdrukkelijk van toepassing heeft verklaard op door hem te geven
beschikkingen (zie het voorgestelde artikel
4:16). Na vijf jaar gaat de
regeling van rechtswege gelden voor alle beschikkingen op aanvraag en voor alle
beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben (zie
artikel II, onder 1). Bestuursorganen hebben dus vijf jaar de tijd om zich
voor te bereiden op het volledig van kracht worden van de dwangsomregeling
en om de daarvoor noodzakelijke organisatorische maatregelen te treffen.
Zodra en voor zover zij daarvoor gereed zijn, kunnen zij in de aanloop
naar het volledig van toepassing worden van de dwangsomregeling alvast
overgaan tot het vrijwillig toepassen ervan. Dit kan ook bij wettelijk
voorschrift worden bepaald. Mocht het daarbij nodig of wenselijk blijken om
wettelijke termijnen aan te passen of te differentiëren, dan kan dat eveneens in
deze periode van vijf jaar gebeuren.
Artikelsgewijs
Artikel I
(wijziging
Algemene wet bestuursrecht)
Onderdeel A (opschrift afdeling 4.1.3)
De aanvulling van het
opschrift van afdeling 4.1.3 vloeit voort uit de toevoeging van de nieuwe
paragraaf "Dwangsom bij niet tijdig beslissen" (zie hierna onderdeel
C).
Onderdeel B (paragraaf
4.1.3.1)
De invoeging van een
nieuwe paragraaf in afdeling
4.1.3 maakt het nodig rblz.|5|
om de huidige tekst van
die afdeling eveneens in een paragraaf onder te brengen.
Onderdeel C (paragraaf 4.1.3.2)
Artikel 4:16
Artikel 4:16
regelt in
welke gevallen de dwangsomregeling van toepassing is. Dat is alleen het
geval wanneer een wettelijk voorschrift dit bepaalt of het bestuursorgaan
daartoe uitdrukkelijk besloten heeft. Vergelijk de bepalingen over de toepasselijkheid
van de beide openbare voorbereidingsprocedures (artikelen 3:10 en
3:14 Awb). Het gaat ook hier dus om een zogenoemde facultatieve
regeling.
Het van toepassing
verklaren van paragraaf 4.1.3.2 bij wettelijk voorschrift kan gebeuren door (een
daartoe strekkende wijziging van) een bijzondere formele wet, maar ook
bijvoorbeeld bij een gemeentelijke verordening voor daarin geregelde
aanvraagprocedures. Daarnaast kan een bestuursorgaan paragraaf
4.1.3.2 ook bij
besluit - niet zijnde een wettelijk voorschrift - van toepassing
verklaren op daarbij aangegeven aanvraagprocedures. Artikel 4:16 sluit niet
uit dat een bestuursorgaan dit doet voor één enkele aanvraagprocedure,
maar het ligt uit de aard der zaak meer voor de hand dat het dit (bij
beleidsregel) voor een bepaalde categorie procedures doet.
Krachtens artikel II van
het wetsvoorstel zal artikel 4:16 vijf jaar na inwerkingtreding van rechtswege
vervallen.
Dat betekent dat vanaf dat moment de regeling van paragraaf
4.1.3.2 niet langer facultatief is. Zie hierover ook hoofdstuk 2 van deze
memorie.
Artikel 4:17
Artikel 4:17
bevat de
kern van de eigenlijke dwangsomregeling. Het regelt de verschuldigdheid en de
hoogte van de dwangsom. Zoals in hoofdstuk 2 van deze memorie is
uiteengezet, is de regeling alleen van toepassing op beschikkingen op
aanvraag en op beslissingen op bezwaar die een beschikking zijn. De toepasselijkheid op beschikkingen op aanvraag is in
dit artikel geregeld. De
toepasselijkheid op beslissingen op bezwaar vloeit voort uit de voorgestelde
wijziging van artikel 7:14 (zie hierna onderdeel
D).
Eerste [zie eerste
en tweede lid, red.] en tweede lid
[zie derde lid, red.]
Een bestuursorgaan is in
gebreke zodra het een beschikking op aanvraag "niet tijdig" geeft.
Vergelijk artikel 6:2, onderdeel b,
Awb, waar deze term ook gebruikt is met het
oog op het beroep bij niet tijdig beslissen. Op welk moment dit het geval is,
kan worden afgeleid uit de artikelen 4:13 tot en met 4:15
Awb.
Artikel 4:13, eerste lid,
bepaalt dat een beschikking gegeven moet worden binnen de bij wettelijk
voorschrift bepaalde termijn of, als er geen wettelijke termijn is, binnen een
redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. In de gevallen
waarin een wettelijke termijn geldt, is de situatie in beginsel duidelijk: er
is dan niet tijdig beslist wanneer het bestuursorgaan de in het betrokken
wettelijk voorschrift genoemde termijn heeft overschreden. Geeft de
wet een mogelijkheid tot verlenging, dan zal daarvan binnen de oorspronkelijke beslistermijn gebruik moeten worden
gemaakt. In dit verband
is nog van belang dat artikel 4:14, eerste lid, uitdrukkelijk niet beoogt
om (extra) verlenging van beslistermijnen mogelijk te maken. Deze bepaling
verplicht het bestuursorgaan uitsluitend om de aanvrager te
informeren indien een beschikking niet binnen de wettelijke termijn kan worden
gegeven en hem daarbij ook te informeren over het tijdstip waarop de
beschikking wel genomen zal kunnen worden. Het rblz.|6|
gaat hier dus niet om
verlenging, maar juist om een uitdrukkelijke erkenning door het bestuursorgaan
dat het in gebreke is. Voor de aanvrager is dit onder andere van
belang in verband met de mogelijkheid van bezwaar en beroep. Ook de
toepassing van de voorgestelde dwangsomregeling zal door deze
mededelingsplicht vergemakkelijkt worden.
Een bijzondere variant
van de wettelijke termijn is het geval waarin de betrokken wet bepaalt dat
een aanvraag bij overschrijding van de in de wet gestelde termijn van
rechtswege is gehonoreerd of geweigerd (zie bijvoorbeeld artikel 46,
vierde lid, Woningwet voor de bouwvergunning). In zo’n geval komt het
per definitie niet voor dat een bestuursorgaan te laat beslist. Er is in
die gevallen (van rechtswege) immers een beschikking uiterlijk op het tijdstip
dat de beslistermijn afloopt. Daarna is het bestuursorgaan ook niet meer
tot
beslissen bevoegd. De mededelingsplicht van artikel
4:14, eerste lid,
geldt in dit geval ook niet (zie artikel 4:14, tweede lid).
Wanneer er geen
wettelijke termijn geldt, dient het bestuursorgaan te beslissen binnen de
redelijke termijn van artikel 4:13, eerste lid. De lengte van die termijn kan zeer
variëren afhankelijk van vooral de complexiteit van de besluitvorming en
het belang dat de aanvrager heeft bij een snelle beslissing. Voor de toepassing van de dwangsomregeling hoeft dit een
minder groot bezwaar te
zijn dan dit op het eerste gezicht kan lijken. In de praktijk zal de aanvrager
namelijk houvast hebben aan de voorschriften van artikel
4:13, tweede
lid, en 4:14, derde lid. Daaruit volgt als hoofdregel dat het bestuursorgaan de
aanvrager dient te informeren over de redelijke termijn die zal worden
gehanteerd. Dit informeren moet binnen acht weken na ontvangst van de
aanvraag gebeuren en het mag alleen achterwege blijven als binnen die
acht weken de beschikking zelf al genomen wordt. Een
ingebrekestelling wegens niet tijdig beslissen zal bij het ontbreken van een
wettelijke termijn dus in elk geval mogelijk zijn zodra de door het bestuur
meegedeelde redelijke termijn is verstreken of - als het bestuur geen
mededeling doet - zodra acht weken zijn verstreken na de ontvangst van de
aanvraag door het bestuursorgaan.
Naast of in plaats van
een ingebrekestelling blijft ook bezwaar en beroep wegens niet tijdig
beslissen mogelijk (artikel 6:2, aanhef en
onder b,
Awb). Dat kan met name zinvol zijn
indien er onenigheid bestaat over de redelijkheid van de door het bestuur
gehanteerde termijn. Zie over de samenloop van dwangsom en bezwaar ook
het vierde lid en de toelichting daarop.
Als de vertraging
veroorzaakt wordt doordat de aanvrager een aanvraag heeft ingediend die
onvolledig is of die zonder vertaling of samenvatting niet beoordeeld kan
worden, dan kan dit uiteraard niet aan het bestuur worden toegerekend.
Daarvoor zorgt artikel 4:15, waarin is bepaald dat de beslistermijn wordt
opgeschort met ingang van de dag waarop het bestuursorgaan om
aanvulling van de aanvraag heeft verzocht, tot de dag waarop de aanvraag is
aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
Opschorting van de
beslistermijn kan in sommige gevallen ook uit andere wettelijke bepalingen
voortvloeien. Zo worden wettelijke termijnen krachtens artikel 31 van de
Wet
bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) opgeschort indien een bestuursorgaan zich gehouden voelt een
zogenaamd Bibob-advies te vragen teneinde de betrouwbaarheid van een
aanvrager vast te stellen.
Wanneer de
bestuursrechter een eerder besluit van het bestuursorgaan heeft vernietigd en het
bestuursorgaan een nieuw besluit moet nemen, gelden daarvoor dezelfde
termijnen als voor het oorspronkelijke besluit (zie bijvoorbeeld Vz CBb
30 januari 2004, JB 2004/138), tenzij de rechter in zijn uitspraak een
termijn heeft gesteld voor het nemen van een nieuw besluit. In het laatste
geval is de door de rechter gestelde termijn uiteraard maatgevend voor de
beoordeling van de tijdigheid van het nieuwe besluit.
rblz.|7|
In
het eerste lid is
tevens de hoogte van de dwangsom geregeld en is het vereiste van een
schriftelijke ingebrekestelling neergelegd (zie ook hoofdstuk 2 van deze
memorie). Om
aanspraak te kunnen maken op de dwangsom, moet de
aanvrager het bestuursorgaan schriftelijk in gebreke stellen. Daarbij dient
hij het bestuursorgaan nog enige tijd te gunnen om alsnog te beslissen,
anders heeft de ingebrekestelling immers geen zin. Ter wille van de
duidelijkheid is deze termijn in het tweede lid gefixeerd op twee weken. De
termijn
van twee weken vangt aan op de dag na die waarop de
ingebrekestelling door het bestuursorgaan is ontvangen. Indien het bestuursorgaan
bijvoorbeeld op maandag 2 augustus een ingebrekestelling
ontvangt, is de eerste dag van de termijn dinsdag 3 augustus. De laatste
dag van de termijn is dan maandag 16 augustus, zodat op dinsdag 17
augustus voor de eerste keer de dwangsom wordt verbeurd indien nog
steeds geen besluit is genomen.
De ingebrekestelling moet
schriftelijk gebeuren. Dat kan ook langs elektronische weg indien het bestuur
de elektronische weg hiervoor heeft opengesteld (artikel 2:15
Awb).
Het is gebruikelijk om
dwangsommen te limiteren. Zo ook hier. Het maximaal verschuldigde bedrag is
gesteld op €|1000,-, wat overeenkomt met
50 dagen na
afloop van de ingebrekestellingstermijn. Indien het bestuursorgaan binnen die
periode op de aanvraag beslist, dan is de dag waarop de beschikking aan
de aanvrager is verzonden de laatste dag waarover nog betaald moet
worden.
Aan de inhoud van de
ingebrekestelling zijn geen bijzondere wettelijke eisen gesteld. Het
spreekt echter vanzelf dat van een ingebrekestelling in de zin van de wet slechts
sprake kan zijn indien voldoende duidelijk is op welk te nemen besluit zij
betrekking heeft.
Als de aanvrager wegens
het niet tijdig beslissen bezwaar instelt (artikel
6:2, aanhef en onder b, Awb) of
daarover een schriftelijke klacht indient bij het bestuursorgaan (artikel
9:4 Awb), is daarmee tevens voldaan aan het vereiste van
schriftelijke ingebrekestelling.
Zoals hiervoor al gezegd,
is een bestuursorgaan dat de wettelijke termijn voor het geven van een beschikking op aanvraag
overschrijdt ook zelf
verplicht de aanvrager
daarop te wijzen en daarbij een zo kort mogelijke termijn te noemen
waarbinnen de beschikking alsnog zal worden gegeven (artikel
4:14, eerste
lid, Awb). Naar aanleiding van deze informatie kan de aanvrager beslissen of
hij het bestuursorgaan al dan niet in gebreke zal stellen.
Derde lid
De aanvrager kan het
bestuursorgaan in gebreke stellen zodra hij redelijkerwijs kan menen dat het
bestuursorgaan in gebreke is. Het is dus niet mogelijk om bij een
aanvraag het bestuursorgaan al bij voorbaat in gebreke te stellen voor
het geval niet tijdig zal worden beslist. Dan zou de ingebrekestelling immers
zijn functie niet meer kunnen vervullen.
Vierde lid [zie vijfde
lid, red.]
Deze bepaling stelt
buiten twijfel dat de dwangsom doorloopt indien de aanvrager tevens bezwaar
of beroep heeft ingesteld tegen niet tijdig beslissen. Weliswaar is
het bestuursorgaan gedurende de periode dat het bezwaar aanhangig is
niet wettelijk verplicht een (primair) besluit op de aanvraag te nemen (zie
artikel 6:20, tweede lid, onderdeel a, Awb), maar deze uitzondering is
uitsluitend gemaakt om het bestuursorgaan de keuze te bieden om de
beslissing al of niet te incorporeren in de beslissing op bezwaar, en niet om extra
uitstel te bewerkstelligen. De dwangsom eindigt uiteraard wel in het
geval een bestuursorgaan niet langer verplicht is om een rblz.|8|
primair besluit op de
aanvraag te nemen omdat de beslissing op de aanvraag reeds is vervat
in de beslissing op het ingestelde bezwaar (vgl. artikel
6:20, tweede lid, aanhef en onder b).
Het komt wel voor dat een
bestuursorgaan dat in gebreke is tijdig een primaire beschikking te
nemen op een aanvraag, opnieuw in gebreke is bij het tijdig beslissen op
een daartegen ingesteld bezwaar. In dat geval kan het bestuursorgaan uit
hoofde van deze regeling niet alleen een dwangsom verschuldigd
zijn wegens het uitblijven van de primaire beschikking, maar
daarnaast opnieuw wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar. Voor dat
laatste is dan wel opnieuw een ingebrekestelling vereist.
Vijfde lid [zie zesde
lid, red.]
Het vijfde lid geeft een
aantal uitzonderingen op de dwangsomregeling. In hoofdstuk
2 van deze
memorie is hierop al in algemene zin ingegaan.
Ten eerste is geen
dwangsom verschuldigd als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is
gesteld (onderdeel a). Een overeenkomstige bepaling is opgenomen in
artikel 6:12, derde lid, Awb voor het bezwaar of beroep tegen niet tijdig
beslissen. Wat onredelijk laat is, kan niet in zijn algemeenheid worden
bepaald. Daarvoor is niet zonder meer doorslaggevend wanneer de
oorspronkelijke aanvraag of het bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en
hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan
(zie bijvoorbeeld CRvB 26 februari 2004,
LJN AO4639, en ABRvS 20
februari 2002, JB 2002/113).
Ook is geen dwangsom
verschuldigd als het niet tijdig beslissen te wijten is aan de aanvrager zelf
(onderdeel b). Als het bestuursorgaan bijvoorbeeld niet tijdig kon beslissen
doordat de aanvrager één dag vóór afloop van de beslistermijn
ineens nog allerlei nadere gegevens heeft opgestuurd of doordat de aanvrager
zelf bij herhaling om uitstel van een hoorzitting of om nader onderzoek
heeft gevraagd en het bestuursorgaan heeft zich hierin
bereidwillig getoond, dan moet het vervolgens niet onmiddellijk na afloop
van de beslistermijn met een ingebrekestelling overvallen kunnen worden.
Deze bepaling strekt er mede toe misbruik van de dwangsomregeling te
voorkomen. Een aanvrager moet geen financieel voordeel kunnen
ondervinden van het tegenwerken van een tijdige beslissing door hemzelf.
Verder is geen dwangsom
verschuldigd indien de aanvrager geen belanghebbende is in de zin van de
Awb of indien de aanvraag (of het bezwaar) kennelijk
niet-ontvankelijk is of kennelijk ongegrond (onderdeel c). Wie huursubsidie aanvraagt
terwijl hij in een koophuis woont, ontvangt geen dwangsom als het bestuursorgaan daar te laat achter komt. Het is immers
niet de bedoeling dat de
dwangsomregeling tot gevolg heeft dat het lucratief wordt om maar zoveel
mogelijk beschikkingen aan te vragen en bezwaren in te dienen in
de hoop dat er zo hier en daar wel een - met dit soort aanvragen en
bezwaren overladen - bestuursorgaan niet tijdig zal kunnen beslissen. Ook
deze bepaling strekt er vooral toe misbruik te voorkomen.
Een dwangsom is evenmin
verschuldigd indien het bestuursorgaan door overmacht niet in staat
is een beschikking te geven (onderdeel d). Doel van de dwangsom is het
onder druk zetten van het bestuursorgaan teneinde verdere
vertraging te voorkomen. Dit karakter van drukmiddel is inherent aan elke
dwangsom. Het gaat hier dus niet om een genoegdoening, al zal het door de
aanvrager wel mede zo gevoeld kunnen worden. Dit betekent ook dat een
dwangsom geen zin heeft als daarmee het doel ervan met geen mogelijkheid bereikt kan worden doordat het
bestuursorgaan rblz.|9|
zich in een
overmachtsituatie bevindt (vgl. maar dan voor de omgekeerde situatie:
Voorzitter ABRvS 25 februari 1999, JM 1999/66). Dat van overmacht sprake
is, zal overigens niet snel mogen worden aangenomen. Het zal dan
in elk geval moeten gaan om een onmogelijkheid om te beslissen die
veroorzaakt wordt door abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten
toedoen van het bestuursorgaan zelf en ook buiten zijn risicosfeer.
Daarvan zal bijvoorbeeld wel sprake kunnen zijn wanneer het gemeentehuis
is afgebrand of onder water gelopen, maar uit de jurisprudentie inzake
termijnoverschrijdingen kan worden afgeleid dat ziekteverzuim en administratieve of organisatorische problemen binnen
de invloedssfeer van het
bestuursorgaan niet een beroep op overmacht rechtvaardigen, ook niet
als zij van structurele aard zijn (bijvoorbeeld Vz CBb 28 april 1995, JB
1995/136, en Rechtbank Roermond 9 februari 1996, JB 1996/102), evenmin als
het niet tijdig ter beschikking komen van informatie van een ander
bestuursorgaan (CBb 25 november 2003, LJN AO1044), het willen
afwachten van een rechterlijke beslissing in een andere zaak (ABRvS 5
november 2003, JB 2004/11) of een verzoek van de Europese Commissie (Vz
CBb 30 januari 2004, JM 2004/87 en JB 2004/138). In een andere
uitspraak nam de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zonder
meer aan dat aan de eis van een integrale beoordeling in onderlinge samenhang
van ruim 2000 bezwaarschriften onmogelijk binnen de
wettelijke termijn kon worden voldaan (ABRvS 19 november 2003, JB
2004/19).
Ten slotte is geen
dwangsom verschuldigd indien de aanvrager met uitstel akkoord is gegaan
(onderdeel e). Deze uitzondering spreekt voor zich: wie zelf met een periode van
uitstel instemt, bijvoorbeeld opdat nader onderzoek kan worden gedaan, moet
vervolgens niet een ingebrekestelling kunnen sturen binnen die periode. De instemming met uitstel zal uiteraard
wel uitdrukkelijk moeten
zijn gegeven of zonder twijfel moeten kunnen worden afgeleid uit de
gang van zaken.
Zesde lid [zie zevende
lid, red.]
In het
- overigens
zeldzame - geval dat een aanvraag door meer dan één aanvrager is ingediend,
wordt de dwangsom niet evenzoveel keer uitgekeerd, doch evenredig over de
aanvragers verdeeld.
Zevende lid [zie achtste
lid, red.]
Na verloop van tijd kan
het gewenst zijn om de hoogte van de dwangsom aan te passen in verband
met een gewijzigd algemeen prijspeil. Het zevende lid maakt het
mogelijk om dit te doen bij algemene maatregel van bestuur. Vergelijk
overeenkomstige bepalingen in het wetsvoorstel Vierde
tranche Algemene wet bestuursrecht (artikel 4.4.2.2, derde lid;
4.4.4.1.2, derde lid). Aanpassing zal niet elk
jaar nodig zijn, omdat het hier niet om een vergoeding van werkelijke kosten
gaat.
Artikel 4:18
Het bestuursorgaan moet
de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom eigener beweging
bij beschikking vaststellen (eerste lid). Wanneer het
bestuursorgaan alsnog een beschikking heeft genomen op de aanvraag of op het
bezwaar, zal het de hoogte van de dwangsom in veel gevallen tegelijk
met die beschikking kunnen vaststellen en bekendmaken. Is dit niet
mogelijk, dan zal het dit in elk geval moeten doen binnen twee weken na de
dag waarop de alsnog genomen beschikking aan de aanvrager is verzonden. Die dag is immers de laatste dag waarover
in dat geval de dwangsom
verschuldigd is, tenzij al eerder het maximumbedrag van €|1000,- werd bereikt. In dat laatste geval moet de rblz.|10|
vaststellingsbeschikking
genomen worden binnen twee weken na de dag waarop het maximum is
bereikt.
De termijn waarbinnen
betaald moet worden, is gesteld op zes weken (tweede lid). Deze
bepaling is gelijkluidend aan artikel 4.4.1.3 uit het wetsvoorstel Vierde
tranche Algemene wet bestuursrecht
(Kamerstukken II 2003-2004, 29 702, nrs. 1-2). De lengte van de
betalingstermijn is daarmee gelijk aan die voor het instellen van bezwaar of
beroep in artikel 6:7 Awb. Ook het tijdstip van ingang van de
betalingstermijn wordt in beginsel op dezelfde wijze bepaald als bij de
bezwaar- en beroepstermijn, doordat in aansluiting op artikel
6:8, eerste lid,
de betalingstermijn gaat lopen nadat de beschikking op de voorgeschreven
wijze is bekendgemaakt.
De betaling moet binnen
de gestelde termijn geschieden. Bij overschrijving op een bank- of
girorekening betekent dit, overeenkomstig hetgeen ook in het privaatrecht
geldt, dat tijdig is betaald indien het verschuldigde bedrag binnen de termijn
op de rekening van de aanvrager is bijgeschreven.
Indien de aanvrager het
niet eens is met de berekening van de hoogte van de dwangsom, kan hij
daartegen op de normale wijze bezwaar of beroep instellen.
Artikel 4:19
Dit artikel
bewerkstelligt dat de aanvrager, in het geval hij bezwaar of beroep heeft ingesteld
tegen de beschikking op de aanvraag, zijn eventuele bezwaren tegen de
beschikking ter vaststelling van de hoogte van de dwangsom in die procedure
kan inbrengen. Hij hoeft daarvoor dan dus niet een afzonderlijke procedure te starten. Deze bepaling dient de proceseconomie.
Vergelijkbare bepalingen
zijn in het wetsvoorstel Vierde
tranche Algemene wet bestuursrecht opgenomen voor gevallen van samenloop van met elkaar verband houdende
beschikkingen (zie de in dat wetsvoorstel voorgestelde
artikelen
4.4.5.1, 5:31c en 5:39 en
de daarop gegeven toelichting).
Artikel 4:20
In dit artikel is met
zoveel woorden bepaald dat het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde dwangsommen kan
terugvorderen. Gevolg van deze bepaling is dat
terugvorderingsbesluiten die voortvloeien uit een eerder besluit tot vaststelling
van de verschuldigdheid en de hoogte van een dwangsom, vatbaar zijn
voor bezwaar en beroep bij de bestuursrechter. Met het oog op de
rechtszekerheid bevat dit artikel een verjaringstermijn van vijf jaar, die
aanvangt de dag nadat de hoogte en verschuldigdheid van de dwangsom bij
beschikking zijn vastgesteld. Vergelijk artikel 4:57
Awb, dat eenzelfde
bepaling bevat voor onverschuldigd betaalde subsidiebedragen.
In de praktijk zal deze
situatie zich overigens niet snel voordoen, omdat bij onenigheid tussen bestuursorgaan en belanghebbende over het algemeen
en uit de aard der zaak
door het bestuursorgaan niet meer betaald zal worden dan het bedrag
dat het zelf meent verschuldigd te zijn. Het kan echter een enkele keer
voorkomen dat de bestuursrechter in eerste aanleg een dwangsom verschuldigd
acht of een hoger bedrag voor een verschuldigde dwangsom bepaalt, waarna
dit door de rechter in hoger beroep weer ongedaan wordt
gemaakt. In dat geval moet het te veel betaalde teruggevorderd kunnen
worden.
rblz.|11|
Onderdeel D (wijziging
artikel 7:14)
Artikel 7:14
Door de voorgestelde
aanvulling van artikel 7:14 wordt de regeling van de nieuwe
paragraaf 4.1.3.2 tevens van toepassing op beslissingen op
bezwaar die het karakter
van een beschikking hebben. Dat zijn alle beslissingen op bezwaarschriften tegen
beschikkingen. Daarbij is het dus niet van belang of die - primaire - beschikkingen al of niet op aanvraag zijn gegeven. Het
bezwaarschrift is immers zelf een aanvraag in de zin van de Awb
(Parl. Gesch. Awb I,
blz. 282).
Voor de toepassing van de
dwangsomregeling in de bezwaarfase geldt mutatis mutandis
hetzelfde als hetgeen hiervoor is opgemerkt over de toepassing bij
beschikkingen op aanvraag. Twee aspecten verdienen hier nog apart vermelding.
Ten eerste de regeling
van de beslistermijn voor de beslissing op bezwaar in artikel 7:10
Awb.
Daarin is de mogelijkheid opgenomen om met instemming van de indiener van het
bezwaarschrift de beslissing op het bezwaar verder uit te stellen dan
de eenmalige verdagingsmogelijkheid die het artikel sowieso al biedt
(zie het derde en het vierde lid van artikel 7:10
Awb). Die instemming moet
dan wel gevraagd worden binnen de reguliere beslistermijn of de
termijn waarmee (tijdig) is verdaagd. De instemming hoeft niet in alle
gevallen ook uitdrukkelijk te zijn verleend. De rechtspraak pleegt uit de
omstandigheden van het geval af te leiden of het bestuursorgaan ervan
mocht uitgaan dat de instemming aanwezig was (recent bijvoorbeeld
ABRvS 26 mei 2004, LJN AP0019). Dit kan soms ook uit de "proceshouding"
van de bezwaarmaker worden afgeleid (zoals in Vz CBb 28 december 1998,
LJN AA3411). Heeft de indiener van het bezwaarschrift met verder
uitstel ingestemd, dan kan hij het bestuursorgaan tijdens de uitstelperiode
niet ineens en zonder bijzondere aanleiding toch voor de rechter
dagen wegens niet tijdig beslissen (zie bijvoorbeeld CRvB 3 januari 2001, JB
2001/52). Hetzelfde zal opgaan voor een ingebrekestelling ter
inleiding van een dwangsom.
Ten tweede verdient de
toepassing van artikel 4:17, zesde lid, in de bezwaarfase de aandacht.
Voor de primaire beslissing is in dat artikellid bepaald dat een
verschuldigde dwangsom, indien er meer dan één aanvrager is, in gelijke
delen, over alle aanvragers wordt verdeeld. Niet elk aanvrager krijgt in
dat geval dus de volledige dwangsom. Anders gezegd: de dwangsom is
per beschikking slechts eenmaal verschuldigd. Deze bepaling is
krachtens artikel 7:14 ook van toepassing in de bezwaarfase, waar het vaker
zal
voorkomen dat er meer "dwangsomgerechtigden" zijn. Ook in dat geval
geldt dus dat de dwangsom per bezwaarbeslissing slechts
eenmaal verschuldigd is en dat elke bezwaarmaker een gelijk aandeel daarin
ontvangt, ongeacht dus of hij zelf degene is die het bestuursorgaan
in gebreke heeft gesteld.
Artikel II
(vervallen van
artikel 4:16 Awb vijf jaar na inwerkingtreding) ¹
De voorgestelde regeling
heeft alleen de eerste vijf jaar na inwerkingtreding een facultatief karakter.
Artikel II bewerkstelligt dit door te bepalen dat artikel 4:16
Awb vijf
jaar na inwerkingtreding weer vervalt.
Gedurende die vijf jaar
zal elk jaar verslag worden uitgebracht aan de Staten-Generaal over de
toepassing van artikel 4:16. Dit zal elk jaar uiterlijk op 1 maart gebeuren,
zodat de kamers deze rapportages kunnen betrekken bij het
bespreken van de jaarverslagen van de Nationale
ombudsman. De eerste
rapportage zal ten minste het hele eerste jaar na inwerkingtreding beslaan,
omdat eerdere rapportage weinig zinvol lijkt. De opdracht om verslag
uit te brengen is toebedeeld aan de rblz.|12|
Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing
en Koninkrijksrelaties in verband met de nauwe samenhang met het "Programma Andere
Overheid".
1. Redactie:
Ingevolge artikel II, onder 1, van deze
wet juncto artikel XXXIa van de
Wet van 18 juni 2009 tot wijziging van de Algemene
wet bestuursrecht, de Wet openbaarheid van bestuur en enkele andere
wetten in verband met de inwerkingtreding van de Wet dwangsom en beroep
bij niet tijdig beslissen (Stb. 2009, 384) komt artikel 4:16
Awb met ingang van het tijdstip van
inwerkingtreding van deze wet te vervallen.
Artikel III
(overgangsbepaling)
De dwangsomregeling kan
op drie manieren van kracht worden: gedurende de eerste vijf jaar na inwerkingtreding door een daartoe strekkend
wettelijk voorschrift of
bij besluit van het bevoegde bestuursorgaan krachtens artikel 4:16
Awb en voor
het overige, met ingang van de vijfde verjaardag van de wet,
van rechtswege door het vervallen van artikel 4:16
Awb. In al deze gevallen
geldt krachtens artikel III dezelfde overgangsregeling: de regeling zal alleen
van toepassing zijn voor beslissingen op aanvragen en op
bezwaarschriften die na het toepasselijke tijdstip van inwerkingtreding zijn
ingediend en dus niet op procedures die op dat tijdstip al lopen.
Artikel IV
(inwerkingtreding)
Omdat de voorgestelde
regeling de eerste tijd een facultatief karakter heeft, kan de wet
onmiddellijk in werking treden.
Artikel V
(citeertitel)
Vanwege de
rapportageverplichting (artikel II, tweede
lid [vervallen, red.]) is een citeertitel wenselijk.
Wolfsen
Luchtenveld
|